财政政策更积极为经济加力增效

杨志勇

日前，2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案报告已提交十二届全国人大五次会议审议。透过这新鲜出炉的“国家账本”，我们可以清晰地看到，在供给侧结构性改革的深化之年，财政政策更积极为经济加力增效，财税改革将按照建立现代财政制度的要求稳步推进。与此同时，我们也能感受到2017年财政政策和财税改革的新看点。

2017年，受制于国内外复杂的经济环境，财政收支矛盾突出问题仍然存在。在财政收入增速放缓、地区间财政收入增速已经分化的背景下，财政刚性支出和重点领域支出却不能压缩，积极财政政策的实施还需要减税降费，财政面临较大压力。

财政赤字规模扩大，可以在一定程度上缓解财政收支矛盾。2017年，财政赤字率确定为3%，与2016年持平，但绝对数达到23800亿元，比2016年多出2000亿元。安排3%的赤字率主要是考虑了债务风险后的选择，体现了积极财政政策是在防范财政风险的前提下进行的。

保证财政的可持续运行，需要提高财政管理水平。其中，加大财政资金统筹力度至关重要。除一般公共预算内部的财政资金需要统筹外，还要以一般公共预算为中心，加大“四本预算”之间的统筹力度。2017年，新增建设用地土地有偿使用费等3个项目收支从政府性基金预算转列一般公共预算；将中央国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的比例从19%提高至22%；全国社会保险基金收入中，财政补贴收入为12595.97亿元。

财政支出结构优化可以为刚性支出和重点项目支出释放更多的可支配财力。打破财政支出结构固化的局面需要时间，但在一般性支出的压缩上是可以有所作为的。2017年，非刚性支出和非重点项目支出压缩不低于5%，可以促进财政支出结构的优化。不低于5%的支出压缩不是对所有支出采取一刀切的做法，更符合实际，有利于政府职能的切实履行。

财政支出结构的优化还体现在财政支出与政策契合度的继续提高上。按照公共政策目标的要求，安排对应的支出，而不是就支出安排支出，这是国家治理现代化的要求。政策目标已经实现的项目，不再安排预算；实施环境已经发生变化的项目，重新核定预算。教育、社会保障和就业、科技、扶贫、农业、医疗卫生、生态保护等各方面的支出均得到保障。

2017年，财政支出政策针对性更强。关于教育支出，提高博士研究生国家助学金补助标准，统筹推进世界一流大学和一流学科建设，政策目标非常明确。同时，教育支出还与国家脱贫攻坚工程联系起来，要求进一步聚焦贫困地区和贫困人口，加快推进教育脱贫攻坚。社会保障和就业关系社会稳定，2017年将适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老金合理调整机制；将研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案，制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案，都值得关注。关于医疗卫生，2017年将健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制，更加注重保大病，城乡居民基本医疗保险财政补助提高30元，同时控制医疗费用不合理增长。在生态环保方面，2017年将继续安排新能源汽车补贴，提高技术门槛，完善补贴机制。在支持困难地区财政运转和基本民生兜底方面，2017年将继续增加阶段性财力补助规模。

2017年是供给侧结构性改革的深化之年，降成本是其中的重头戏。降成本从根本上说需要靠企业自身的努力。企业需要通过技术进步提高全要素生产率，通过加强管理提高资金使用效率。除此之外，降低税费负担也会进一步降低企业的成本。2017年，小微企业减半征收所得税优惠的范围提高到年应纳税所得额50万元的上限，可以让更多的小微企业从税收优惠中受益。科技型中小企业研发费用加计扣除提高到75%，将鼓励企业的研发投入，从而促进企业研发能力的提升。对于科技型中小企业来说，只有技术水平真正提高，企业才有广阔的前途，在这个特定的阶段，加计扣除犹如雪中送炭，针对性强，效果不可低估。企业负担还有名目繁多的收费负担。这些非税负担同样构成企业综合负担的一部分。需要加快清理收费项目，各种到期收费项目如无特殊理由就应该到期终止。即使需要延期，也需进一步审视收费标准，让收费标准更加合理。各种以市场价格形式存在的“收费”也需要注意，这些服务的价格表面上有对应的服务，但价格的形成更多的是依靠收费主体背后的政府部门。这种“收费”不太容易统计，但也构成了企业综合负担的一部分。唯有靠加快政府职能转变，才能消除这类“收费”存在的温床。

2017年，构建现代财政制度仍然将在税制改革、中央和地方财政关系改革、预算改革三方面发力。

关于税制改革，现代增值税制度将迈出更大步伐。影响增值税中性作用的税率档次较多问题将得到一定的缓解，税率将从四档简并为三档，营造简洁透明、更加公平的税收环境，进一步减轻企业税收负担。改革不仅仅是出方案，还需要做好方案的准备工作。2017年，研究提出地方税体系方案也是一项重要任务。税制改革将继续加快税收法定进程。面向自然人的税收征管，需要夯实基础，2017年将制定个人收入和财产信息系统建设总体方案。

关于中央和地方财政关系改革，在2016年的基础之上，今年将继续推动中央和地方财政事权和支出责任划分改革，继续清理整合专项转移支付制度，完善转移支付分配办法，并加快制定中央与地方收入划分总体方案。收入划分不仅仅是税收收入的划分，还包括政府的其他收入。

关于预算改革，2017年将出台修订后的预算法实施条例，并加大预决算公开力度。预算改革同样需要做好一系列基础工作，组织好支出经济分类科目改革试点、政府财务报告编制试点，加快完善政府会计准则制度体系，都是建立全面规范、公开透明的预算管理制度不可或缺的步骤。

财政是国家治理的基础和重要支柱。财政是各种问题和利益的聚焦点，财政工作须按照稳中求进的总基调积极推进。2017年，财政工作难度很大，但只要未雨绸缪，财政在国家治理现代化中的作用将可以得到更好的发挥，预算报告所设定的各种政策目标和改革目标均可以得到实现。

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